「转」关键矿产合作：美国与刚果（金）意欲何为

作者：格雷斯林·巴斯卡兰（Gracelin Baskaran）

美国战略与国际问题研究中心（CSIS）

关键矿产安全项目主任

来源：CSIS，2025年3月25日

编译：尧山

刚果（金）拥有储量庞大、品质卓越的自然资源组合，尤以铜、钴资源著称。该国坐拥全球最富集的铜矿床，矿石品位超过2.5%——这一数值是全球平均水平的4倍以上，是美国最大在产铜矿莫伦西矿（Morenci）的11倍（参见表1）。此外，全球五大钴矿中有4座位于刚果（金）（参见表2）。 

表1：全球前20大铜矿项目的矿石品位

表2：全球最大的5个在产钴矿

由于拥有优越的资源禀赋，刚果（金）在2024年吸引了13.07亿美元勘探投资，位居非洲各国之首，这一成就并不令人意外，其投资吸引力甚至超越了印尼、哈萨克斯坦等传统矿业大国。在全球勘探投资排名中，刚果（金）位列第20位，仅次于沙特（14.02亿美元）。考虑到刚果（金）国土面积相当于西欧的三分之二，该国在绿地开发领域具备巨大潜力。

01  美中两国在刚果（金）矿业领域的历史互动

历史上，美国在外交和资金资源方面对加强与刚果（金）关系投入不足，尤其在矿产资源领域。一位美国政府官员坦言，要争取美政府支持其在刚果（金）的商业利益，“如同从沙发垫里抖出零钱般艰难”。目前，美国进出口银行（EXIM）未将刚果（金）纳入承保范围，而美国国际开发金融公司（DFC）主要聚焦面临诸多挑战的洛比托走廊项目。美国对刚果（金）的支持多集中于传统官方发展援助（ODA），侧重教育、医疗等社会经济发展目标，而非商业外交。尽管这些努力意义重大，但未能实质性推进贸易、投资或矿产安全目标。

与此同时，中国在过去20年间已在刚果（金）建立起显著优势。2007年签署的《中刚矿业合作协定》作为“资源换基建”协议，允许中国企业以基础设施投资换取钴、铜等矿产开采权。根据协议，中国企业承诺投资30亿美元用于基建项目，换取刚东南部科卢韦齐附近估值约930亿美元的矿产开采权。

美国政府缺席商业领域的直接后果，是中国得以在刚果（金）这个全球资源最富集的国家进一步巩固主导地位。2016年，美国自由港麦克莫兰公司（Freeport-McMoRan）将全球最具价值的铜钴矿之一——腾科丰古鲁美矿（TFM）出售给中国洛阳钼业。该矿保有330万吨钴资源（远超第二大钴矿基桑富（Kisanfu）的190万吨），同时以3060万吨铜资源位列全球第七大在产铜矿。

此笔交易背后是中国国有资本的强力支撑。交易前，自由港麦克莫兰公司持有TFM矿56%股权并负责运营，加拿大伦丁矿业公司（Lundin）持有24%少数股权。由于2014年油价暴跌前对油气领域两次误判时机的收购，自由港麦克莫兰公司深陷债务危机。2016年5月，自由港麦克莫兰公司宣布以26.5亿美元出售TFM权益以缓解财务压力。

在伦丁矿业放弃优先购买权后，自由港麦克莫兰公司将股权售予获6家中资银行15.9亿美元融资支持的洛阳钼业。随后洛阳钼业通过香港企业BHR（渤海华美）以11.4亿美元收购伦丁矿业全部股权（其中7亿美元来自中资银行），最终经股权回购协议实现对该矿80%控股，刚果（金）国有矿业企业Gécamines保留20%股权。按2021年不变价计算，中资银行累计为此次收购提供了24.8亿美元信贷支持（占交易总额26.8亿美元的92.5%）。

矿权变更引发社会影响。自由港麦克莫兰公司运营时期，TFM建立了企业利益与社区发展的平衡模式：斥资2.15亿美元改造水电站并翻新四台涡轮机组、98%以上员工来自当地社区、对提升政府持股持开放态度。在金沙萨和矿区所在地科卢韦齐的刚政府官员及TFM前雇员近期发现，矿权易主后劳动条件与周边基础设施质量发生显著变化。

未阻止洛阳钼业收购TFM堪称美国在非洲的最大商业失误。目前中国已掌控刚果（金）15座最大铜、钴矿的控股权或重要股权。若不采取主动措施，历史恐将重演——刚果（金）最大的西方投资者嘉能可已就出售其价值数十亿美元的铜钴矿展开初步讨论。该公司不仅拥有穆坦达矿（Mutanda），还持有卡莫托铜矿（Kamoto）75%的股份，这两处矿产合计估值达68亿美元。

02  美国应高度关注刚果（金）矿业

当前存在一个独特的窗口期，可用于构建美刚矿产合作，原因有二。首先，卢旺达与刚果（金）不断升级的冲突促使刚果（金）总统齐塞克迪向美国开放该国矿产资源，以换取军事援助。在卢旺达支持下，M23反政府武装已占领刚果（金）东部边境沿线富含矿产的大片土地，在历经30多年冲突后，M23近期控制了拥有200多万居民的地区主要城市戈马（Goma）。目前，M23正威胁向首都金沙萨全面推进。齐塞克迪总统将刚卢冲突与俄乌冲突相提并论。其次，国际社会对中国市场操纵的不满与日俱增。中国向全球市场大量倾销刚果（金）产钴，导致钴价下跌，该国每盎司钴生产的税收收入随之减少。中国在刚果（金）矿山的产量增长，推动该国钴出口同比增长51.8%。中国国有企业愿承担短期损失，以换取对全球钴市场的长期主导地位。为应对这一问题，刚果（金）于2025年2月实施钴出口禁令，为期至少4个月。该国政府和私营部门均表达了对中国市场操纵的不满。

然而，诸多重大挑战制约了刚果（金）吸引西方投资的能力，包括持续冲突、复杂的商业环境、中国的市场主导地位以及基础设施不足，但这也为美国提供了关键机遇。若要成功，美国必须建立互利的合作框架，这需要立法改革、战略资本部署和技术援助。

本文旨在回答两个问题：第一，美国政府如何利用自身资源在这一领域发挥最大影响力？第二，刚果（金）政府可实施哪些改革以吸引投资？基于对地质和经济数据的分析、对华盛顿和金沙萨政府官员及私营部门高管的访谈，以及对刚果（金）铜带省科卢韦齐矿区的实地考察，本文在探讨美国如何协助吸引西方矿业领域催化性私人资本的同时，为刚果（金）提出了一套全面的风险缓释战略建议。已有多家美国大型企业表示有兴趣在刚果（金）开展业务。美刚双边合作对制衡中国在刚果（金）矿产领域的主导地位至关重要。中国过去20年在刚果（金）的持续深耕，已在该国矿业领域形成显著优势。

03  对美国政府的建议

1. 修改2010年《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第1502条（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010）。《多德-弗兰克法案》第1502条的限制措施曾是美国与刚果（金）矿业互动的核心政策。该条款针对刚果（金），要求美国上市公司披露其产品是否含有源自刚果（金）或邻国的冲突矿产——钽、锡、钨和黄金（合称“3TG”）。其初衷是解决这些矿产贸易为武装团体提供资金、加剧地区暴力的问题。然而，该立法效果不佳。

模型显示，自《多德-弗兰克法案》通过以来，刚果（金）的冲突发生率大致翻了一番。在2015年主题为“多德-弗兰克法案五年后：冲突矿产报告的经验教训”的听证会上，众议员比尔·休伊曾加（Bill Huizenga）指出：“五年后，我非常担心这项善意的冲突矿产规则实际上正在伤害其本意要帮助的人。2014年11月，《华盛顿邮报》一篇文章称，冲突矿产规则虽初衷良好，却‘引发了一系列连锁反应，将数百万刚果（金）矿工及其家庭推入更深的贫困’，许多矿工‘被迫寻找其他生存途径，包括加入武装团体’。”

刚果（金）的矿产走私活动也呈上升趋势。2022年，美国财政部称，该国90%以上的黄金被“走私至包括乌干达和卢旺达在内的周边国家”。2023年，卢旺达矿产出口额从2022年的7.72亿美元增至11亿美元以上，增幅达42.5%。2024年7月，美国国务院发表声明称：“美国政府对刚果（金）东部持续的冲突及由此引发的人道主义危机深表关切。”声明还指出，“在许多情况下，这些矿产直接或间接惠及武装团体，并通过卢旺达和乌干达走私出境，最终运往主要的精炼和加工国家。”

与矿产原产国刚果（金）合作建立溯源体系，而非依赖代理国卢旺达，是切断冲突资金链、实现地区稳定的关键一步。2024年2月，欧盟与卢旺达签署谅解备忘录，加强可持续原材料价值链合作。欧盟同意向卢旺达提供约9.35亿美元，以换取资源准入。刚果（金）总统齐塞克迪称该协议“绝对是丑闻”，并指责欧盟“纵容对刚果（金）的盗窃和掠夺”。

冲突矿产问题构成全球性挑战，特别是刚果（金）手工与小规模采矿的钴资源。建立全球可追溯体系或可破解行业系统性难题，加速终结冲突矿产乱象。拓展经合组织（OECD）《负责任矿产供应链尽职调查指南》适用范围是可行路径之一，该指南目前已在经合组织成员国、拉美、中亚和北非46国实施。

2. 通过地质测绘技术援助促进绿地投资，强化美国驻刚果（金）使馆的矿产外交能力。尽管中国企业当前主导在产矿山，但绿地开发新建矿山潜力巨大，这要求刚果（金）加强地质测绘工作。2024年刚矿业部矿业登记处官员透露，该国仅完成20%国土测绘，现有数据逾70年未更新。目前刚果（金）政府正委托西班牙Xcalibur智能测绘公司开展新测绘，已完成加丹加省的工作并转战中部开赛省（Kasai）。

矿业部官员明确表示期待美方机构参与测绘合作。美刚最近一次重大测绘合作发生于2023年11月，此后未有进展。更新地质、地球物理与地球化学数据仍是该国首要任务，这为美国发挥技术优势深化双边合作提供契机。值得肯定的是，刚果（金）遵循国际最佳实践，其包含完整矿权许可信息的矿业登记系统已实现在线公开。

美国应通过增派地质调查局（USGS）专员与商务服务处强化驻刚使馆矿产外交职能。USGS专员可与刚政府联合开展地质调查，制定支撑西方投资的资源战略；商务服务处可推动矿业生态系统（能源、物流、采矿、制造等领域）私人投资，倡导必要商业改革，支持在刚商业谈判与纠纷解决。此模式已有成功先例——2024年美国在科特迪瓦与赞比亚使馆首创商务服务处。

3. 激活美国国际开发金融公司（DFC）与进出口银行（EXIM）融资工具。这两大机构全球矿业融资项目有限，且从未涉足刚果（金）。若美国真正重视拓展双边矿产外交，实现融资机制与战略布局协同至关重要，特别是运用债务担保、风险保险与股权投资等手段，可有效撬动私人资本参与。

4. 优先投资战略基础设施。矿业开发的成功离不开大规模基础设施投入。能源基础设施的缺失已成为刚果（金）开发绿地矿业项目的主要障碍。采矿业是全球能源密集度最高的产业之一，约占工业能源消耗总量的38%、全球电力使用量的15%。刚果（金）的能源普及率位居世界末位，预计到2030年仅有约20%人口能用上电力，其无电人口规模位列全球第三。国内能源供应存在严重地域差异——41%的城市居民可获取现代能源，而农村地区这一比例仅为1%。

世界银行等多边机构数十年来持续投资规划中的大英加水电站项目（the Grand Inga Dam，设计装机容量为全球最大水电站中国三峡工程的两倍）。2014年，世行批准向大英加项目提供7310万美元赠款，非洲开发银行提供联合融资。然而因与刚果（金）政府存在“战略分歧”，世行在仅拨付6%资金后于2016年退出该项目。2024年世行宣布正就重新参与进行谈判。尽管历经数十年推进，大英加项目进展甚微。与其执着于单一巨型工程，聚焦水电、风电或地热发电构成的微能源中心更具经济可行性且能更快投产。

为降低西方企业进入刚果（金）的门槛，美国应加大对美国国际开发金融公司（DFC）和“电力非洲计划”等机构的资金支持。这些机构可为能源基建项目提供融资及技术援助。虽然“电力非洲计划”2023年在金沙萨设立了办事处，但增加拨款可使其突破技术援助范畴，提供启动资金。由政府、私营部门和多边开发银行共同构成的混合融资模式，将成为降低刚果（金）新建矿山成本的关键。

交通基础设施建设同样至关重要。美国在刚果（金）的标志性合作项目——洛比托走廊（由铁路和运输网络构成，为非洲铜矿带关键矿产出口欧美开辟最快捷通道）——正引发争议。刚果（金）部分官员担忧，在地区冲突频发、矿产走私猖獗的背景下，通过七国集团资助的跨国基础设施将刚果（金）与邻国联通，可能对国家主权造成不利影响。这凸显出在可行范围内化解冲突根源的重要性，以最大限度减少对矿产贸易和基建开发的干扰。

刚果（金）矿业部官员指出，中国国有企业在矿山运营所需的全套基建体系（包括道路和能源系统）建设方面具有系统性优势。美国若要在绿地投资机遇中不落人后，必须为矿业生态系统提供同等程度的基建支持。

5. 善用G20盟友战略合作关系维护刚果（金）利益。在刚果（金）推进矿产战略需投入大量金融资本、实体设施和人力资源。国际合作可加速进程：沙特已与刚果（金）签署矿产合作备忘录，加拿大、印度、澳大利亚等国矿业公司正处于不同开发阶段。2023年10月，欧盟与刚果（金）缔结可持续原材料战略伙伴关系，旨在推动矿产生产符合负责任采矿标准等目标。

美国及其盟友可借助美国非洲司令部（AFRICOM）获取提升安全性的战略情报。作为美国防部11个联合作战司令部之一，AFRICOM自2007年成立以来，其使命涵盖维护美国在非国家安全利益、提升非洲大陆稳定与安全水平、促进与非洲国家在军事安全事务的协作。鉴于采矿属资本密集型长期产业（全球平均开发周期达18年，矿山与选矿厂建设成本介于5亿至10亿美元），在地区暴力冲突持续背景下，通过战略情报支持刚果（金）安全稳定建设，既可增强G20国家企业的投资信心，又能实现美国矿产安全与国家战略的协同发展。

04  对刚果（金）政府的政策建议

1. 改革掠夺性税收体系遏制腐败。刚果（金）因缺乏统一税收机构，企业需向多个政府部门缴纳税费。美政府官员透露，在非洲运营的美资移动通信企业Africell需缴纳超过25种税费，涉及财政部及多个部委机构。税法体系的不透明导致刚果（金）政府出现扣押未缴纳任意税费外籍人员护照、强制推行不合理新税政等乱象。当务之急是建立统一透明的税收管理机构，实现税费在相关部门间的合理分配。缺乏此类监管机制，腐败痼疾将难以根治。

2. 维持矿产出口政策稳定性。2025年2月，刚果（金）宣布实施对电动汽车至关重要的钴矿出口禁令。根据刚战略矿产市场监管局（ARECOMS）的声明，为应对“国际市场供应过剩”，所有钴矿出口将暂停至少四个月。此禁令令多方措手不及。卢森堡企业欧亚资源集团（ERG，刚果（金）境内少数非中资大型矿企）随即宣布旗下Metalkol项目遭遇不可抗力。经笔者与政府深入沟通获悉，禁令将至少持续四个月，同时政府正研究实施包括关税、配额或延长禁令等长期出口限制措施。此类政策反复将打击长期多元化投资，因此，任何出口配额或关税政策都应循序渐进实施，充分预警并保持最低限度的政策变动。

3. 营造非中资企业的公平竞争环境。历史上英美资源、必和必拓、自由港麦克莫兰、第一量子等西方矿企曾在刚果（金）开展业务。为吸引部分投资者回归，亟需构建中资矿企的公平竞争机制。根据2007年《中刚矿业合作协定》，中资矿企在2040年前享受全额免税待遇。该政策使西方矿企处于竞争劣势，同时令债台高筑的刚果（金）丧失重要财政收入。保持中外企业同等待遇，是确保多元化投资者开展竞争性经营的关键前提。

4. 强化可追溯体系建设激励合规经营。刚果（金）矿业长期受困于人权侵犯与走私问题。构建可追溯体系具有多重效益：首先，提升供应链透明度，使消费者与企业能验证矿产的道德来源，这对杜绝涉及人权侵犯与环境破坏的冲突矿产至关重要。其次，助力企业履行监管义务，遵守负责任的资源采购标准。再次，高效追溯系统可通过展示企业对可持续发展与道德实践的承诺增强市场竞争力。最后，通过识别供应链潜在漏洞并采取预防措施（如打击非法采矿），可强化风险管理水平。

5. 规范手工与小规模采矿（ASM）遏制侵权乱象。国际舆论中，刚果（金）采矿业常与人权侵犯相伴相生。手工与小规模采矿活动的非正规属性与安全监管缺失，导致童工等侵权行为失控。但手工与小规模采矿对经济至关重要：估算贡献全国20%矿产产量，创造约200万个就业岗位。实现该领域正规化需政府投资许可注册制度，并实施与工业采矿同等的安全与人权法规。此举虽成本高昂，但应视为关键去风险战略——减少暴力与腐败对资本市场与产业投资者的阻碍。据美方官员透露，美国政府曾资助国际移民组织（IOM）培训200名手工与小规模采矿劳动监察员，但未获实际运用。手工与小规模采矿正规化的国际支持成效，最终取决于刚果（金）政府的政治意愿。

05  结语

当前正是加强美刚矿产双边外交的重要机遇。刚果（金）与其他曾因潜在矿产协议备受关注的国家（如乌克兰）不同，其已探明的高品位矿产资源储量巨大且具备开采条件，政府也明确表达了合作意愿。但此类合作需要外交、金融和立法等多领域针对性举措的协同推进。

原文题为：Building Critical Minerals Cooperation Between the United States and the Democratic Republic of the Congo 

原文链接：https://www.csis.org/analysis/building-critical-minerals-cooperation-between-united-states-and-democratic-republic-congo